O Plano Nacional de Políticas Sobre Drogas reúne medidas para contribuir com o desencarceramento em massa e o fim da violência — resultado de uma política de repressão e confronto, ineficaz para a recuperação de pessoas dependentes
Entre os dias 06 de março e 15 de maio de 2025 ocorreu a consulta pública virtual para que membros da sociedade colaborarassem com o Plano Nacional de Políticas Sobre Drogas (PLANAD). A Pastoral Carcerária Nacional, enquanto organização sociotransformadora, atuando em prol dos direitos das pessoas presas e por um mundo sem cárceres, participou dessa consulta, a fim de propor medidas ao PLANAD que possam contribuir com o desencarceramento em massa e o fim da violência, resultantes da atual política de drogas desenvolvida nacionalmente.
Cabe destacar que o PLANAD é elaborado e aprovado pelo Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas (CONAD), órgão que, na esfera nacional, estabelece diretrizes para o planejamento, monitoramento e avaliação da política nacional sobre drogas e dos demais entes federativos, além de acompanhar e avaliar a gestão do Fundo Nacional Antidrogas (FUNAD), manifestar-se frente às propostas legislativas referentes à política de drogas e acompanhar as ações de cooperação internacional sobre drogas.
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O CONAD é presidido pelo Ministro de Estado da Justiça e da Segurança Pública, além de contar com o Secretário Nacional de Políticas sobre Drogas e Gestão de Ativos do Ministério da Justiça e da Segurança Pública, com mais nove Ministros, com o Departamento de Polícia Federal, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, representantes de diversos conselhos profissionais e de entidade, e dez membros da sociedade civil.
No âmbito organizacional, vale analisar a função legalmente atribuída ao FUNAD para compreender o que guia a política brasileira sobre drogas. Estão entre as hipóteses de atribuição de recursos: reaparelhamento e modernização de equipamentos das unidades de polícias e das estruturas organizacionais de apoio à destinação de ativos apreendidos; capacitação de servidores para o enfrentamento ao tráfico de drogas etc. Não há qualquer menção de destinação orçamentária para investimentos no tratamento do uso abusivo de substâncias ou na capacitação de profissionais da saúde e da assistência social.
Enquanto objetivos do fundo, estão dispostos: fomentar ações direcionadas à redução de oferta de drogas, orientadas pela Política Nacional sobre Drogas; incentivar medidas para a modernização de equipamentos, da investigação da perícia e para a padronização de tecnologia dos órgãos; promover uma relação colaborativa entre as polícias e os integrantes do sistema judiciário para a construção das estratégias e o desenvolvimento das ações.
Combate com base na repressão policial
Apesar de que o FUNAD seja irrelevante ao nível de orçamento público, não representando gasto relevante a ponto de justificar a política de drogas atualmente adotada, fica explícito que a meta principal dessa política — refletida nas metas do FUNAD — é combater as drogas com base na repressão policial. Essa política é também observada nas perguntas trazidas pelo chamamento, pois traziam problemas diversos que poderiam ser respondidos de maneira mais simples com uma única resposta: descriminalização.
As perguntas trazidas no chamamento buscavam permitir a participação da sociedade civil sobre os oito eixos do PLANAD, abordando a relação entre a política de drogas e um desenvolvimento social e sustentável, de acordo com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU; prevenção em política de drogas; redução de danos; acesso a cuidados e sistema de direitos; adoção e implementação baseada em evidências; cooperação internacional; governança participativa e segurança pública cidadã e justiça criminal no âmbito da política de drogas.
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Considerando a área de atuação da Pastoral Carcerária, que presta assistência a pessoas presas e seus familiares, o nosso foco no chamamento foi à justiça criminal, posto que a atual Lei de Drogas e a política de guerra às drogas tiveram impacto significativo no aumento do encarceramento em massa e no recrudescimento do direito penal e do Judiciário.
Por conta do agravamento da situação de calamidade do sistema prisional, provocado também pela política de drogas, nossa participação no chamamento público foi no sentido de defender a descriminalização do uso de drogas, o fim das penas de multa e que o tráfico deixasse de ser crime hediondo, assim como a criação de limite legal objetivo para distinguir tráfico de porte para consumo pessoal. A princípio, gostaríamos de expor qual foi a linha apresentada pela Pastoral Carcerária Nacional no chamamento, em comparação com os eixos adotados no último PLANAD, lançado em dezembro de 2022 e com validade até 2027.
Afinal, o que é droga?
É preciso compreender, antes de tudo, qual a definição que utilizamos para definir o que é droga: segundo a Organização Mundial da Saúde (OMS), droga é qualquer substância, natural ou sintética, que, introduzida no organismo vivo, modifica uma ou mais das suas funções. Esse conceito extremamente amplo e abrangente também foi escolhido como a definição utilizada no último PLANAD. É importante perceber que, segundo essa mesma definição, os efeitos e os motivos do uso de drogas não importam e, conforme defenderemos, de fato não deveriam importar para a elaboração de políticas públicas. Porém, certas drogas possuem uso permitido e regularizado, enquanto outras não possuem, e seus usuários podem sofrer criminalização.
No último PLANAD, foram utilizados cinco eixos centrais para combater os problemas relacionados ao uso de drogas no Brasil, são eles: prevenção; tratamento, cuidado e reinserção social; redução da oferta; pesquisa e avaliação; e governança, gestão e integração. Dentro do eixo da prevenção estão inseridos dois objetivos estratégicos que buscam promover e fomentar a prevenção ao uso de álcool, tabaco e outras drogas. A prevenção que é abordada nesses objetivos possui diversos problemas, pois equipara o uso de drogas ilícitas com usos abusivos de outras substâncias.
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Cabe aqui analisar o que abordaremos como uso abusivo: segundo a definição do DSM-5 (Manual Diagnóstico e Estatístico de Transtornos Mentais, 5ª edição, em inglês), a definição mais aceita cientificamente sobre o tema, existem 11 critérios para determinar se uma pessoa usuária de drogas possui problemas relacionados ao seu uso, sendo necessário a apresentação de dois ou três sintomas descritos para que se considere que o usuário possui problemas leves, enquanto a definição de dependência de substâncias depende de pelo menos seis sintomas apresentados.
É essencial compreender que o uso de drogas, ainda que regular, não constitui problema em si, sendo necessário que o usuário tenha a vida perturbada pelo uso de substâncias para ser considerado o uso problemático. Compreender que nem todo usuário de drogas — qualquer droga que seja — é um usuário problemático é essencial para realizar uma prevenção eficiente, pois a equiparação feita no antigo PLANAD entre uso abusivo de álcool e tabaco com o usuário normal de drogas ilícitas cumpre papel de moralizar o debate e gerar pânico, promovendo a marginalização do usuário dessas substâncias.
Discurso moral e uso recreativo da droga
Por que essa moralização é nociva? A resposta é mais simples do que parece: o uso recreativo de drogas é um fenômeno normal em qualquer sociedade, e a marginalização de uma população por optar pelo uso de uma substância X acaba por colocá-la em maior risco, tanto de sofrer com fenômenos não relacionados ao uso de drogas, como ter de adquirir drogas de organizações criminosas, quanto riscos relacionados a possíveis efeitos negativos decorrentes do uso de drogas.
O eixo de prevenção também busca conscientizar e proteger a população brasileira dos prejuízos sociais, econômicos e de saúde pública representados pelo uso, pelo uso indevido e pela dependência do uso de drogas. Qual o sentido de equiparar o uso com o uso indevido e a dependência? Mais uma vez, o PLANAD mostra seu compromisso com a moralização de um debate de saúde pública e de liberdade individual. Além de tudo, inclui-se o objetivo de conscientizar o usuário de que o consumo de drogas ilícitas é responsável por parte do financiamento de organizações criminosas.
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Pois bem, se inicialmente o consumo de certas drogas foi proibido, porque segundo o discurso político da época, defendia-se que seu uso era, em si, prejudicial e que somente sua proibição conseguiria erradicar o uso, mas, posteriormente, assume-se que o uso de drogas ilícitas continuou existindo e, além disso, passou a servir de fonte de financiamento para organizações criminosas, faria algum sentido manter o consumo dessas substâncias ilícitas?
Eixo de cuidados, tratamento e reinserção social
Dentro desse eixo, o PLANAD acaba por tomar conclusões equivocadas em certos sentidos e apressadas em outros, no que diz respeito ao uso de drogas ilícitas (mais uma vez equiparado ao uso abusivo de álcool e outras substâncias). O PLANAD o vincula à insuficiência nos acessos a direitos sociais básicos e à falta de perspectivas de vida. Isso é simplesmente falso. Segundo pesquisas, o uso abusivo de substâncias e certos efeitos prejudiciais, provenientes do uso de drogas, podem ter origem em problemas pessoais e sociais, mas essa afirmação é válida somente para usos abusivos, e ainda assim, a determinação da causa de um uso abusivo de substância é muito mais complexa do que a simples identificação de problemas pessoais ou sociais.
Ademais, segundo o último Levantamento Nacional sobre Uso de Drogas, existe uma prevalência maior de uso de drogas ilícitas por populações de maior escolaridade, o que é um indicativo de que pessoas com mais recursos tendem mais a utilizar drogas ilícitas do que aquelas que não possuem acesso a direitos sociais básicos. Isso vai de encontro ao foco que as políticas de repressão dão às populações periféricas e marginalizadas, denotando sua falta de lastro em pesquisa.
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Já em relação ao tratamento, o antigo PLANAD opta por investir em comunidades terapêuticas, ao invés de direcionar pessoas em uso abusivo de substâncias para o SUS ou para o SUAS. Tal decisão de cunho político, para agradar em especial grupos religiosos influentes, relega o tratamento a instituições muitas vezes despreparadas, que podem acabar agravando a situação de pessoas já vulnerabilizadas.
Sem falar nos casos de violações de direitos humanos, os quais são constantemente denunciados, dentro dessas comunidades terapêuticas, que, por serem instituições privadas financiadas por meio de verba pública, tornam-se organizações cuja lógica abandona a necessidade de recuperação e reabilitação de dependentes de substâncias e assumem a necessidade de gerar lucro como fim último.
Eixo de redução da oferta
Antes de tudo é preciso reconhecer: o tráfico de drogas, de fato, é um crime extremamente rentável, especialmente em larga escala, o que permite que a própria renda do tráfico de drogas se converta na corrupção de agentes públicos, possibilitando que grandes traficantes se blindem de investigações e se protejam contra condenações. Nesse sentido o antigo PLANAD faz uma avaliação correta, de fato, a política de combate às drogas, que vem sendo aplicada no Brasil, tem pouca capacidade de combate ao grande traficante, aquele que movimenta grande quantidade de drogas e, em consequência, arrecada vultosas quantias de dinheiro, acumulando poder econômico, armamentismo e político.
Essa informação pode ser comprovada, inclusive, por meio de pesquisas realizadas em parceria entre a Secretaria Nacional de Política sobre Drogas e Gestão de Ativos (Senad) e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Segundo essa mesma pesquisa, a grande maioria das pessoas processadas por crimes relacionados ao tráfico de drogas são homens, jovens, negros que não chegaram a concluir o ensino médio, a exata mesma população que (super)lota as unidades prisionais brasileiras.
A essa população marginalizada, o acesso à justiça se mostra ineficaz, dada a grande proporção de inquéritos policiais que dão origem a processos por tráfico de drogas. Isso levou a pesquisa a afirmar, de forma ilustrativa, que esse tipo de processo possui formato cilíndrico, pois o registro de um inquérito por tráfico de drogas, de maneira quase automática, geraria uma sentença penal: em 97,8% dos inquéritos policiais iniciados foi oferecida denúncia criminal pelo Ministério Público e, após iniciado o processo, 91,9% das sentenças terminam com resolução de mérito, nos raros casos em que não há o efetivo julgamento, isso se dá majoritariamente pela morte do réu.
Para compreender como ocorre, na prática, a busca por reduzir a oferta de drogas, é preciso voltar nossa análise ao início dos processos de tráfico. Segundo a mesma pesquisa do Ipea, 87,4% deles se iniciam a partir de Auto de Prisão em Flagrante Delito, em que policiais — em sua maioria PMs — encontram, em vias públicas, (50,6% das prisões em flagrantes se deram em ruas, praças e parques), pessoas que suspeitam (32,5% dos flagrantes foram motivados por suspeita policial) ou que foram informados (30,9% dos flagrantes tiveram como motivação denúncia anônima) que estaria traficando drogas.
Depoimento de policiais basta para a prisão
Ao ser abordado por um policial e autuado o flagrante de tráfico de drogas, a chance dessa pessoa ser efetivamente presa pelo crime de tráfico (art. 33 da Lei de Drogas) é de 72,2%, havendo a possibilidade de tipificação e condenação por outros crimes. A prova utilizada para a condenação do réu, na maioria dos casos, é o depoimento dos próprios policiais que realizaram o Auto de Prisão em Flagrante Delito.
Todos os dados levantados até agora somente comprovam que há uma seletividade penal de origem nas abordagens policiais, que condenam uma população específica por crimes relacionados ao tráfico de drogas. Mas como essa condenação em massa estaria impactando na oferta de drogas no Brasil? A resposta chega a ser ridícula: não há impacto. As substâncias que mais apareceram nos processos analisados foram a cocaína (70,2%) e a maconha (67,1%), sendo a mediana das quantidades apreendidas de apenas 24 g e 88 g, respectivamente.
Ao se comparar essa quantidade de drogas apreendidas com aquelas dos processos de tráfico que tramitam na Justiça Federal — que contam com um maior nível de investigação desde o início — os números são significativamente inferiores. Isso demonstra que o investimento em repressão extensiva ao tráfico de drogas, além de promover um encarceramento em massa seletivo, não gera impacto relevante na redução da quantidade de drogas que circula comercialmente.
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No eixo de pesquisa e avaliação, as críticas serão um pouco menos elaboradas, de modo a evitar redundâncias no texto. Como aspecto positivo, o antigo PLANAD reconhece que a ausência de dados nacionais sobre o uso de drogas, bem como a desorganização dos sistemas de estatísticas criminais, constituem obstáculos para a elaboração de políticas públicas eficazes sobre drogas. O próprio plano atribui a escassez de dados a dois fatores: à complexidade da produção e avaliação de pesquisas sobre o tema, o que é um fato, e à falta de recursos humanos, financeiros e políticos.
Esse segundo fator é uma meia verdade, de fato, há pouco investimento de recursos em pesquisas sobre o tema, mas isso não se deve a uma simples escassez de recursos, e sim a uma opção política em despender verbas públicas ao combate repressivo e pouco eficiente ao uso e tráfico de drogas. Segundo o Anuário Brasileiro de Segurança Pública de 2024, somente no ano de 2023 foram gastos 137,9 bilhões de reais em segurança pública. Com um orçamento tão expressivo, é perceptível que a falta de verbas para pesquisas que permitem informar a política nacional de drogas decorre por opção dos governantes.
Quanto o eixo de governança, gestão e integração, não há muitos pontos passíveis de crítica. O reconhecimento da falta de integração entre os entes federativos em sua política de drogas e a busca por elaborar uma gestão conjunta de um problema de âmbito nacional já se mostram positivos. No entanto, é essencial ressaltar que uma governança integrada da política de drogas de caráter repressivo e ineficaz, como a que vem sendo adotada há pelo menos 50 anos, pode agravar ainda mais a situação discriminatória, violenta e promotora do encarceramento em massa vigente.
O novo PLANAD e a Pastoral Carcerária
Após os devidos apontamentos sobre o PLANAD, nossa participação no chamamento público para o novo plano foi no sentido de defender pautas que nos são caras, tendo em vista “O sonho de Deus: o mundo sem cárcere”, posto que o PLANAD em vigor tem como efeito a ampliação do super-encarceramento da população mais pobre e marginalizada do país.
Assim, o principal ponto colocado por nós foi a necessidade de um plano de política sobre drogas que se comprometa com a descriminalização do uso de drogas e com o desencarceramento. Ressaltamos que a descriminalização do uso é uma forma eficaz de melhorar a atuação da política sobre drogas na maioria dos eixos propostos, uma vez que as condenações por tráfico costumam condenar pessoas portando quantidades pequenas de drogas. Com uma regulação legal que estabeleça parâmetros objetivos o que configura uso ou tráfico, seria possível impedir que diversas condenações injustas ocorram.
Pontuamos também sobre como uma política, com o direito penal e a punição como uma de suas facetas, impacta minorias estigmatizadas e pessoas com menor acesso à justiça, algo que o atual PLANAD não observou. Seguindo a doutrina católica e as palavras de Cristo, que veio “anunciar a liberdade aos cativos” e “mandar em liberdade os oprimidos” (Lc, 4:18), o papel de reparação, que o direito penal visa alcançar, não será atingido por meio de repressão e segregação daqueles que cometem delito.
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Papa Francisco, em uma de suas cartas ao jurista latino-americano Zaffaroni, um abolicionista penal, falava sobre como era um erro identificar a reparação ao castigo, pois isso seria confundir justiça com vingança. O tratamento dado às pessoas presas nesse direito penal expandido, que criminaliza o usuário e leva ao superencarceramento, é um direito penal que não busca a reparação, mas propaga, aumenta o sofrimento humano da parcela mais pobre da população, esgarçando os laços comunitários.
O finado Papa Francisco, que se fazia sempre presente nos cárceres, deixou-nos uma mensagem importantíssima: que o tratamento com as pessoas que cometem crimes “os ajudem a recapacitar, a transitar pelas sendas do bem, a serem pessoas autênticas que, longe de suas misérias, tornem-se elas mesmas misericordiosas.” Para atingir tal objetivo, a descriminalização do uso de drogas e um PLANAD que preze e busque pela reinserção na sociedade, e não pela repressão, é fundamental.
Heloísa Moriyama de Oliveira Santos e Leonardo Romera Damasceno são estagiários jurídicos da Pastoral Carcerária Nacional, entidade ligada à Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB).