A luta pelo direito à educação nas penitenciárias

Por Ester Gammardella Rizzi (*), especial para a Ponte

(Texto originalmente publicado em espanhol na Revista Decisio. Disponível aqui)

Cerca de 70% da população prisional sequer possuir o ensino fundamental completo, mas somente 18% das pessoas privadas de liberdade têm acesso a alguma atividade educativa

Para entender a educação de jovens e adultos no sistema prisional brasileiro, três informações iniciais são relevantes: o total de pessoas privadas de liberdade no país, a escolarização dessa população e a atual oferta educacional nas instituições prisionais.

O Brasil tem hoje, aproximadamente, 715 mil pessoas presas. Em números absolutos, possui a terceira maior população carcerária do mundo, ficando atrás apenas dos Estados Unidos e China (até 2013 perdia também para a Rússia mas, infelizmente, este ano o Brasil arrancou-lhe a terceira posição). Essas mais de setecentas mil pessoas privadas de liberdade, por sua vez, têm uma escolarização mais precária do que a média da população brasileira.

Segundo os dados nacionais identificados pela Relatoria Nacional para o Direito Humano à Educação (ver leituras recomendadas), apesar de cerca de 70% da população prisional sequer possuir o ensino fundamental completo e de 60% ser formada por jovens com idade entre 18 e 30 anos, somente 18% das pessoas privadas de liberdade tem acesso a alguma atividade educativa, consideradas tanto educação formal como a não formal. Quando considerada somente a educação formal – ensino fundamental ou médio – as taxas de acesso no sistema prisional são ainda mais baixas, respectivamente 12% e 6%.

Para completar o quadro, o sistema penitenciário brasileiro recebe, hoje, muito mais pessoas do que sua infraestrutura permitiria, estando constantemente superlotado. É importante ressaltar que mudanças legislativas e nas políticas de segurança pública levaram a um aumento significativo da população carcerária no Brasil nos últimos anos. Em 1995, eram pouco mais de 148 mil presos e, em 2014, 715 mil. Nesse contexto, não é difícil imaginar que as prisões têm pouca estrutura para garantir a oferta educacional. Além disso, o direito à educação no âmbito prisional é muitas vezes visto como um privilégio. Esquece-se que, ao ser presa, a pessoa tem sua liberdade de ir e vir limitada, mas permanece como titular de todos os seus outros direitos humanos, que devem ser garantidos pelo Estado, que tem sua custódia.

Nesse contexto, inúmeros são os desafios a serem superados para a ampliação da garantia do direito à educação de qualidade no sistema prisional. Em torno desse objetivo um grupo de organizações que militam em prol de direitos educacionais e de pessoas presas se uniu.

Marco normativo da garantia do direito à educação de pessoas jovens e adultas privadas de liberdade

Movimento paralelo ao da ampliação do número de pessoas encarceradas, houve nos últimos anos uma ampliação normativa significativa em direção à garantia do direito à educação de pessoas privadas de liberdade no Brasil. Claro que esta ampliação deveu-se, sobretudo, à pressão exercida por diversos setores da sociedade que reivindicam melhores condições no sistema prisional, incluídos, aí, as mobilizações pelo direito à educação de pessoas jovens e adultas.

Destaca-se nesse processo, a aprovação em 2010 da Resolução do Conselho Nacional de Educação nº 2, de 19 de maio de 2010, que dispõe sobre as Diretrizes Nacionais para oferta de educação para jovens e adultos em situação de privação de liberdade em estabelecimentos penais.

Importante passo para o avanço da garantia do direito à educação nas prisões brasileiras, além de afirmar que os órgãos públicos devem empreender esforços no sentido de efetivar o direito de pessoas jovens e adultas privadas de liberdade, a resolução também define – entre inúmeras outras normas – quem, no sistema federativo, tem responsabilidade de promover a oferta educacional: a Secretaria de Educação dos Estados, no caso de penitenciárias estaduais – grande maioria. No caso das penitenciárias federais, o responsável pela oferta educacional é o Ministério da Educação.

Além da resolução, também a Lei de Execução Penal (Lei 7.210/1984) teve seu artigo 126 recentemente modificado pela Lei nº 12.433, de 2011, para incluir entre as hipóteses de remição (perdão) de dias da pena em função de horas e dias de estudo. A lei define que a cada doze horas de frequência escolar – o equivalente a 3 dias letivos – é abatido um dia do total da pena. Os efeitos da mudança legal ainda não foram mensurados, mas tudo indica que haverá um aumento significativo da demanda por educação no sistema prisional, já que antes a possibilidade de remição estava restrita ao trabalho, atividade que competia em termos de horário com a educação.

Antes das modificações de 2010 e 2011, porém, o direito à educação já estava previsto na Lei de Execução Penal e, de forma mais geral, nas principais normas do ordenamento jurídico brasileiro – que garante direito à educação, uma vez que a privação de liberdade não exclui a titularidade de outros direitos. Também o documento da ONU “Princípios Básicos Relativos ao Tratamento de Reclusos” prevê o direito à educação às pessoas privadas de liberdade. Infelizmente, apesar de garantido nas normas nacionais e internacionais, o direito à educação de pessoas privadas de liberdade ainda é pouco efetivado no Brasil.

Ações de organizações da sociedade civil em defesa do direito à educação de jovens e adultos privados de liberdade

Diante da necessidade de enfrentar as dificuldades que a realidade brasileira apresentava para a efetivação do direito à educação de pessoas jovens e adultas encarceradas, organizações da sociedade civil constituíram um grupo “Educação nas Prisões” que, desde 2006, promove ações que têm como objetivo ampliar a garantia do direito à educação para essa população. Compõem o grupo a Ação Educativa – Assessoria, Pesquisa e Informação; Conectas Direitos Humanos; Defensoria Pública do Estado de São Paulo; Instituto Terra Trabalho e Cidadania; Instituto Práxis Direitos Humanos; Geledés – Instituto da Mulher Negra e Pastoral Carcerária.

As estratégias do Grupo de Educação nas Prisões desde sua constituição são diversificadas: produção de informações e pesquisas que subsidiam o debate público sobre a educação no ambiente prisional; posicionamentos públicos em relação a políticas e propostas específicas; organização de eventos (seminários, colóquios, debates) para discutir a questão; advocacy junto aos poderes Legislativo e Executivo e, mais recentemente (em 2012), promoção de ações judiciais em defesa de um grupo específico de mulheres presas em São Paulo.

Duas grandes conquistas para o campo, e que contaram com a participação do grupo, foram promovidas a partir do diálogo com o Poder Executivo. O Conselho Nacional de Educação, que editou a Resolução CNE n. 2/2010, é órgão colegiado, vinculado ao Ministério da Educação, responsável por elaborar normas que sirvam de diretrizes para a política nacional de educação.

Também no Estado de São Paulo, onde se concentra a maior população carcerária do país – são 204 mil pessoas presas no Estado – houve uma conquista importante. Após a aprovação das diretrizes nacionais, intensificou-se o debate para que o Estado se adequasse ao previsto nas Diretrizes, principalmente no tocante à responsabilidade pela educação no sistema prisional. Até então quem “realizava” a oferta educacional era um órgão ligado à Secretaria de Administração Penitenciária, com política completamente dissociada da política educacional do Estado. Nas prisões, mesma estrutura que contratava seguranças e alimentação para as prisões era – por meio de um órgão específico chamado FUNAP – responsável por promover a educação. Na prática, havia alguns poucos monitores que circulavam entre as unidades e acompanhavam esporadicamente as atividades educacionais. Quem efetivamente ministrava as aulas – quando elas aconteciam – eram presos e presas com escolaridade maior do que as outras. Se esse sistema poderia despertar simpatia em função da proximidade entre educadores e educandos, principalmente por participarem do mesmo ambiente e compartilharem cotidiano e preocupações, sua precariedade logo afastava qualquer olhar benevolente. Muitas vezes não havia aulas em decorrência de imprevistos e ocorrências das relações de força do ambiente prisional, quando não eram interrompidas por transferência, soltura ou progressão de regime do preso educador responsável. Diversos estudos já se debruçaram sobre os problemas e instabilidades da educação promovida exclusivamente por presos.

Nesse cenário, fazer com que a educação nas prisões fosse oferecida pela Secretaria de Educação do Estado, com professores concursados ou contratados, coordenação pedagógica, material didático e certificação, tal como previam as diretrizes nacionais, era um grande avanço. Em 2012, após diversos debates, audiências púbicas, posicionamentos, artigos de opinião e notícias publicadas, a Secretaria de Educação do Estado passou a ser responsável pela oferta educacional para pessoas privadas de liberdade, tendo como objetivo integrar essa nova realidade à sua política estabelecida de educação de jovens e adultos geral e tendo como desafio adaptar a política geral de forma a contemplar os interesses e atender às especificidades das pessoas que vivem a realidade das prisões.

A estratégia judicial de mobilização

Em 2011, pós-aprovação junto ao Conselho Nacional de Educação das Diretrizes Nacionais para a Educação nas Prisões, o grupo de Educação nas Prisões estava um pouco desestimulado, cansado das intensas ações que haviam sido necessárias até a aprovação das diretrizes, mas consciente de que a aprovação era só a primeira etapa: muito deveria ser feito até a sua concretização na realidade prisional.

O grupo voltou a se reunir e somar esforços para a elaboração de um pedido formal (representação) encaminhado ao Ministério Público Federal, que solicitava o acompanhamento de quais ações estariam sendo desenvolvidas no extenso território nacional, nos 26 diferentes estados, para a implementação das Diretrizes Nacionais. Especificamente pedia-se que verificasse quais medidas estavam sendo tomadas e, em caso de ausência de esforços concretos, que o Ministério Público tomasse as providências para a responsabilização dos órgãos e instâncias omissos. Este pedido desencadeou uma série de pedidos de informação feitos pelo Ministério Público que, por sua vez, estimularam um processo de elaboração de planos estaduais para a educação no sistema prisional, em que se detalham as ações que cada estado planejou para tornar efetivas as diretrizes nacionais.

A partir da produtiva interlocução com um membro do Sistema de Justiça, em 2012 uma nova estratégia foi tentada pelo grupo: recorrer diretamente à via judicial para defender o direito à educação de pessoas jovens e adultas privadas de liberdade. Obviamente, a estratégia não se deva isoladamente. Antes, o contrário: fazia parte de uma série de ações articuladas que visavam a implementação das Diretrizes Nacionais no Estado de São Paulo. A ação visava enfrentar dois grandes obstáculos frequentemente encontrados no debate com os poderes Legislativo e Executivo: (1) o argumento de que não haveria recursos e estrutura para a ampliação do número de vagas e matrículas nas unidades; (2) a impossibilidade que se alegava, por questões de segurança, da oferta noturna de educação, oferta necessária para que não haja coincidência com o horário de trabalho das presas e presos.

A partir de uma pesquisa realizada em 2011 em uma Penitenciária Feminina da cidade de São Paulo (Penitenciária Feminina de Sant’Ana), constatou-se o enorme interesse das presas em estudar (79% gostariam de estudar na prisão) e a principal razão para a não adesão à pouca oferta existente: o conflito do horário das aulas com o horário de trabalho (37%). Entre a educação e o trabalho, (pouco) remunerado e com remição garantida (a lei que também confere remição para atividades educacionais é de 2012), as presas preferiam o trabalho. É verdade que todas as vagas disponíveis – a Penitenciária possui mais de 2500 presas, e há aproximadamente 200 vagas; 100 no período matutino e 100 no vespertino – sempre são ocupadas. Nesse contexto, a ação civil pública n. 0015931-64.2012.8.26.0053 TJSP foi proposta com o singelo objetivo de garantir às presas da PF Santana o que deve ser garantido a todos os jovens e adultos que querem estudar: oferta educacional adequada às condições do educando que, no caso delas, significa educação noturna.

Desde 2012, inúmeros foram os passos processuais da ação judicial. Em todos eles o Estado reafirma a inviabilidade do pedido por questões de segurança. Durante uma audiência de conciliação – em que a conciliação não foi possível – foi determinada a realização de uma nova pesquisa, para averiguar a permanência do interesse em estudar por parte das presas. Em março de 2014, então, inúmeros pesquisadores, estudantes e advogados entraram na Penitenciária Feminina de Sant’Ana para realizar o levantamento amostral (5% do total de presas). O juiz foi o responsável por autorizar, após nosso pedido, a difícil entrada na Penitenciária. As perguntas e o instrumento utilizados seguem abaixo.

A nova pesquisa confirma o quadro de precária escolarização da população feminina privada de liberdade: 57,2% das detentas sequer concluíram o ensino fundamental obrigatório, percentual que chega a 91,8% quando verificamos quem concluiu ao menos o ensino médio, etapa final da escolarização considerada como básica no Brasil. A demanda pelo período noturno na educação, por sua vez, é de 87,2% das entrevistadas, sendo composta, em sua grande maioria, por mulheres que trabalham e que estudariam caso houvesse oferta noturna adequada.

A Ação Civil Pública ainda está tramitando, infelizmente sem nenhum resultado jurídico positivo. Sua existência e os pedidos que articulam, porém, já foram objeto de algumas notícias em veículos de comunicação, o que certamente contribui para o debate público sobre o tema.

Há aqueles que dizem que o Judiciário não deveria interferir em políticas públicas. Argumentam que, além de ser o único poder que não é eleito – o que diminuiria sua legitimidade democrática –, suas decisões, majoritariamente individuais, acabam atrapalhando e desorganizando os poderes que formulam ações tendo como horizonte a promoção coletiva de direitos. O Judiciário, assim, viria mais atrapalhar do que ajudar. O exemplo clássico a que recorrem os críticos da “judicialização da política” é o da promoção da saúde. Remédios caríssimos seriam conquistados individualmente pela via judicial; ato contínuo, o poder público teria a sua disposição menos dinheiro para promover ações de amplo alcance.

Para os críticos da chamada “judicialização”, a conclusão a partir do diagnóstico das insuficiências institucionais deveria ser: o melhor a fazer para promover direitos coletivos é deixar o Judiciário fora do debate. Os interlocutores deveriam ser apenas o Poder Legislativo e o Poder Executivo. O que se ignora é que, muitas vezes, quando se recorre ao Poder Judiciário já foram feitas diversas tentativas de contato e solução com os outros dois poderes. Esgotadas as tentativas de diálogo e constatada a permanente violação, não é possível abrir mão da defesa de direitos em âmbito judicial. Nesse contexto e, identificadas as limitações institucionais, é preciso agir estrategicamente para modificar a forma de atuação jurisdicional na apreciação de direitos coletivos, direitos que, para serem efetivados, dependem da necessária atuação do Poder Executivo.

Também o caso da luta pela garantia do direito à educação no sistema prisional está neste contexto: a estratégia pela judicialização é apenas um caminho dos diversos tentados e praticados constantemente pelo grupo de organizações “Educação nas Prisões”, do qual a Ação Educativa faz parte. A ação judicial traz visibilidade para o problema, além de enfrentar questões que por vezes são simplesmente bloqueadas ou ignoradas pelos outros poderes responsáveis pela questão. No caso da educação nas prisões os “temas ausentes” são exatamente o conflito do horário de trabalho com a educação – e a discussão sobre educação noturna no ambiente prisional – além da necessidade de aumentar a estrutura e a oferta de vagas para essa população.

O desfecho da ação judicial sobre a Penitenciária Feminina de Sant’Ana ainda está por ser escrito e pode corroborar ou não com a tese sobre os possíveis avanços na garantia do direito obtidos (também) por meio do Poder Judiciário. Seja como for, vitoriosas ou não quanto aos pedidos que formularam na ação, as organizações já obtiveram uma conquista: a visibilidade de temas invisíveis, quer para o próprio Estado, quer para o debate público sobre o tema.

Recomendações para a ação

– Ao reivindicar educação de adultos em reclusão, que se lute tanto para a ampliação da oferta (número de vagas existentes, disponibilidade), como para a garantia de outras dimensões do direito humano à educação, tais como estabelecidas na Observação n. 13 do Comitê DESC: acessibilidade, aceitabilidade e adaptabilidade às condições do estudante.

– Em relação à aceitabilidade, que se reivindique a vinculação da oferta educacional nas prisões às instâncias responsáveis pela educação do Estado, e não às instâncias responsáveis pelo sistema penitenciário. A educação nas prisões deve fazer parte das reflexões, planejamento e parâmetros das políticas para a educação de adultos, promovida por profissionais de educação contratados e vinculados aos sistemas de ensino.

– Em relação à adaptabilidade, que se verifique se a oferta educacional nas prisões é adequada às condições de vida do estudante preso. Aqui especialmente lutar pelo oferecimento no período noturno – que permite a realização de outras atividades, laborais ou não, ao longo do dia –; materiais didáticos e processos pedagógicos adequados e que dialoguem com o contexto prisional.

– Caso não haja recenseamentos feitos pelo Estado que indiquem qual a demanda por educação no sistema prisional, que sejam realizadas pesquisas que demonstrem a quantidade e as especificidades da demanda por educação de adultos privados de liberdade. Que tais pesquisas sirvam de subsídios para instruir processos de mobilização para ampliação e melhoria do direito à educação nas prisões e formular demandas frente aos poderes estatais.

– Que se considere a interlocução com membros do Sistema de Justiça (Poder Judiciário e órgãos auxiliares) em processos de reivindicação de direitos educacionais de pessoas privadas de liberdade.

– Que se considere a promoção de ações judiciais e provocações ao Poder Judiciário como possível recurso tático para aumentar a visibilidade pública sobre um tema e possivelmente conquistar avanços na garantia do direito à educação.

Sugestões de leitura

AÇÃO EDUCATIVA. Educação nas prisões: estratégias para implementação em São Paulo. Levantamento de informações sobre o perfil de escolaridade da população prisional. São Paulo, 2013, 1ª edição (Em Questão; 10).

DECISIO n. 14 – Educación de adultos en reclusión/ Mayo – Agosto 2006.

GRACIANO, Mariângela. A educação nas prisões: um estudo sobre a participação da sociedade civil. Tese de Doutorado. Universidade de São Paulo. São Paulo, 2010.

Relatoria Nacional para o Direito Humano à Educação: Educação nas Prisões Brasileiras / Denise Carreira e Suelaine Carneiro – São Paulo: Plataforma DhESCA Brasil, 2009.

UNESCO. Educación en Prisiones en Latinoamérica: derechos, libertad y ciudadanía. Brasilia: 2008.

(*) Ester Gammardella Rizzi é bacharel, mestre e doutoranda pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP) e promove ações em defesa do direito à educação na ONG Ação Educativa